2016年02月23日 10:24    來源： 瞭望東方周刊    

　　原標題：文化立法： 交鋒中的共識與提速

　　網絡信息領域已是當下文化產業的重要組成部分，社會轉型期，文化法制建設要面臨的是尚未完成的文化產業轉型和更新不迭的技術創新。在文化大發展、大繁榮的形勢下，文化產業的每個單元幾乎都有諸多敏感棘手的復雜問題。全國人大教科文衛委員會主任委員、原國家新聞出版總署署長柳斌杰曾表示，文化法治建設還未能跟上文化產業迅速發展的步伐：“文化立法在我國是一個短板。”正是在這樣的背景下，文化立法迎來提速。

　　文化立法仍是短板

　　2015年10月下旬，中南財經政法大學知識產權學院教授黃玉燁曾為文化部的涉法工作人員進行了知識產權法律保護的相關講座。他也是文化部文化法制專家委員會成員。

　　講座結束時，故宮博物院法制處的工作人員問她：“該怎么保護創意衍生品的知識產權？”

　　隨著故宮創意商品的廣受好評，手機殼、人偶擺件等的仿款也從電商網站冒了出來。故宮博物院被侵權了，卻“沒轍”。

　　著作權法于1991年出臺，當時還沒有這樣的問題。實際上，博物館、美術館衍生產品的知識產權保護目前仍是空白。

　　“美術館在使用館內藏品進行創意開發時，還得避免過失侵權。”黃玉燁對《瞭望東方周刊》說，“這都是調研中發現的新問題，要在接下來的立法工作中加以解決。”

　　文化部部長雒樹剛在2015年的全國文化法治工作會議上指出，文化法治建設目前存在的突出問題首先是立法數量少。

　　在中國240多部現行法律中，文化類法律只有5部。

　　第二個問題就是立法層級低。除了文物保護法、著作權法、非物質文化遺產法和《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》這“三法兩決定”，其余都是行政法規和部門規章。

　　事實上，立法層級低也給了違法違規者較大的躲避制裁的空間。以電影產業積毒已久的偷漏瞞報票房現象為例，“過去出了票房問題，影院說我沒有違法，因為沒有相關法律規定。”導演車徑行對《瞭望東方周刊》說。

　　提速條件已趨成熟

　　十八大以后，十八屆三中全會、四中全會都明確提出“加快文化領域的立法”。在實踐中，文化領域的立法現在已經進入了快車道。

　　2015年，黃玉燁跑了很多地方的博物館和美術館，為文化部即將出臺的美術館管理辦法進行實地調研。針對在調研中發現的博物館、美術館衍生品知識產權問題，美術館管理辦法目前已擬出草案，作出相關管理規定。

　　目前，電影產業促進法草案正在審議和公開征求意見，備受期盼的“中國電影第一法”有望在2016年正式頒布實施。

　　從2003年正式啟動電影產業促進法立法工作至今，中國電影立法走過了12年歷程。2015年9月，國務院常務會議審議并通過了草案，電影立法正式走進了實質性流程階段。

　　“提了十幾年，終于有了實質性的進展。”黃玉燁說。

　　電影產業促進法的從艱難推進到提速，是當前文化法治建設的縮影。除了電影法，在公共文化服務、網絡信息等領域的立法工作也在加緊進行。

　　“立法進程加快，一是因為有迫切需要和政策推動。另一方面，許多文化領域立法組織起草的條件已經成熟了。”黃玉燁說。

　　中國加入WTO以來，國外文化產品通過貿易方式進入中國，從美國大片到韓劇、韓國電視綜藝節目，中國的文化產品開發和文化產業都面臨著不小的沖擊。

　　“這是我國文化立法提速的整體背景。”文化部文化法制專家咨詢委員會另一成員姚建宗對《瞭望東方周刊》說，另一個值得考量的背景，就是通過法律來努力保持我們的文化自主權與話語權。”

　　自1999年從事地方政府的法律顧問工作開始，姚建宗參與了不少文化領域的地方立法審議工作。他發現，學界對于文化立法的研究還不夠，“法學界真正對其加以研究的學者并不多。”

　　與其他領域相比，文化立法比較顯見的困難是：文化領域的技術和管理方式變革很快，文化專業性對立法力量和技術有很高要求，立法更需要仔細調研推敲。

　　因此，文化部建立的文化法制專家咨詢委員會，除了負責反復論證文化部起草的法律法規、提供專業意見，也承擔一些文化立法方面的國家課題，為立法的前期工作提供理論支撐。

　　先易后難 前疏后密

　　據了解，文化部目前正在推進制訂文化產業促進法。該部法律關乎文化發展的任務、措施、方針、政策等，對于文化產業發展有至關重要的作用。

　　文化產業促進法其實是較早進入有關部門的立法規劃，并被列入《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》“抓緊研究制定”的立法之一。實際上，直到2015年9月6日，文化產業促進法起草工作才正式展開。

　　文化產業促進法的難點在于“太寬泛”，相較而言，電影產業促進法等文化產業專門法在立法過程中，調研論證的范圍要小一些、更明確一些，立法就更容易。

　　從傳統印刷到現代互聯網，從媒體到文物保護，從有形物到無形物，文化領域立法在方式、機構、原則、標準、制裁手段方面都存在較大差異。

　　文化產業概念如何界定、行業門類如何確定、文化產業促進法的法律性質，它與其他相關法律的關系等等，目前都是需要研究探討的問題。

　　從立法次序上看，文化領域的立法工作有一個“先易后難”“先疏后密”的策略布局。顯然，文化立法體系建設正側重在共識性的重點領域展開，比如說硬件設施條件、網絡建設等方面。文化內容管理的立法工作，總的方向上無疑是構建有利于社會主義核心價值觀的法律環境。

　　“文化產業由于涵蓋面寬廣，制訂起來難度要大一些。電影產業雖只是文化產業的一部分，但它確定下來的一些制度和原則會是整個文化產業的示范，因為其規律、性質和立法精神是相通的。”柳斌杰曾表示。

　　多位受訪的法律專家認為，電影產業促進法在文化立法中做了一個“排頭兵”。

　　文化產業作為知識密集型和資本密集型產業，處在現代服務業的高端，而其中電影產業又起著標志性的作用。因此，電影產業促進法中規定的基本制度、基本原則具有一定的標桿作用，可以作為文化產業立法的一個參考。

　　“先疏后密”的策略，則是依據現實條件先搭出框架設計。黃玉燁介紹說，著作權法自1991年生效起，為知識產權保護定下了大的基調，但許多具體細節還沒有填充完善。

　　2016年春節一過，黃玉燁就要忙著為非物質文化遺產知識產權立法保護進行調研工作。“之前有地方文化廳領導來咨詢這個問題，實際上著作權法早就提出要制定《民間文學藝術作品著作權保護條例》了。”

　　“非遺”往往被歸為人類公共文化遺產。20多年過去了，許多人仍不贊成“非遺”要受具有“私權”屬性的知識產權保護。“非遺”的知識產權要歸誰？有了這個權利該如何行使？使用費要付給誰？得到費用該怎么使用？這會不會讓“非遺”商品化？

　　“我們長期以來都習慣自由共享‘非遺’這類東西。一旦實施知識產權保護，使用便要取得許可和付費，許多人在心理上接受不了。” 黃玉燁說，“有許多立法技術難題，意見交鋒都很激烈。現在要扎扎實實調研，才能加緊推進。”

　　原則性與靈活性并重

　　“關于電影立法，我說了很多次關于支持原創劇本的意見。”全國政協委員、編劇王興東告訴《瞭望東方周刊》，他曾多次在政協會議上提交“電影立法”的提案，呼吁將“劇本及創意”納入電影法的核心條款，在電影立法層面對劇本原創進行法律支持。

　　“在文學藝術創作當中，與創作在先的作品撞車的情況很多，于正與瓊瑤的著作權案就是一個例子。”文化部文化法制專家委員會成員、專注知識產權領域的吳漢東對《瞭望東方周刊》說，著作權法等對原創版權有所保護，但電影法沒有將電影劇本開發和保護納入其中。 

　　文化產業發展是靠政策推動，還是法律促進？一個具體法條的規定會不會讓創作者束縛手腳？其實，不少有較好教育背景和知識結構的文化界名人都有自己的見解和主張，也都希望通過立法予以體現，而如何在立法中凝聚他們的共識，一直是文化立法的一個難題。

　　“立法也是一個有缺憾的藝術，立法過程是一個平衡利益的過程，不可能令各方都十分滿意，關鍵是找到一個平衡點。” 國務院法制辦公室教科文衛司副司長張耀明曾撰文說。

　　科學的立法過程本就是一個各方共同參與、消弭理念差異、彌合意見分歧、尋求制度共識的充分博弈過程，要想讓一部法律照顧到社會最大公約數，爭論在所難免。

　　專家學者之間的爭論也常常在文化部文化法制專家委員會的工作會議上出現。自2014年11月正式建立，專家委員會已經為文化立法討論了一年多，專家來自不同的研究領域，意見出發點因此而有所不同，出現爭論乃至意見交鋒并不令人意外。

　　網絡文化產品往往具有非主流的亞文化特征。如何既保留網絡的自由空間讓文化產品繁榮發展，又保證內容優質健康，是當前文化立法的難題。

　　這個難題的本質和文化立法中最棘手的問題一致——如何在保持文化活力和社會彈性的同時，推進文化事業和文化產業的持續健康發展，調整文化領域各種社會關系，真正保障公民文化權利。

　　“我國文化領域立法在理論層面的困難，恐怕在于立法基調與文化發展的內在規律需要進一步協調。”姚建宗說。

　　而電影產業促進法草案明確了審查標準，同時放低了市場準入門檻，成為平衡原則性和靈活性的一種嘗試。